شنغن والتعديلات المقترحة... توسُّع أم خطوة للوراء؟ - المجلة
  • العدد الأسبوعي
    للدخول على الPDF يرجى استخدام Google Chrome او Safari

قصة الغلاف

شنغن والتعديلات المقترحة… توسُّع أم خطوة للوراء؟

قراءة في الأسباب والتداعيات

سلسلة حديدية معلقة على رصيف ميناء في منطقة شنغن الحدودية بين ألمانيا وليغزمبور الفرنسية حيث وقعت اتفاقية شنغن سنة 1985 (غيتي)
سلسلة حديدية معلقة على رصيف ميناء في منطقة شنغن الحدودية بين ألمانيا وليغزمبور الفرنسية حيث وقعت اتفاقية شنغن سنة 1985 (غيتي)

باكو (أذربيجان): أحمد طاهر*

* يسعى ماكرون وميركل إلى بناء محور قوي داخل الاتحاد الأوروبى لمواجهة المخاطر المتزايدة على دوله، حفاظا على وحدة الاتحاد وبقائه.
* أعادت البلدان الأوروبية الرقابة الداخلية على حدودها مستندة في ذلك إلى تزايد مخاطر العمليات الإرهابية وتدفق المهاجرين واللاجئين.
* يحاول فضاء شنغن تحقيق توازن بين حماية الأمن والحفاظ على وحدة الاتحاد.

فى خطوة تثير في الأذهان التساؤل حول مستقبل الاتحاد الأوروبى في ظل المستجدات التي تطرأ والتحديات التي تتزايد يوما بعد يوم، يأتي المقترح الذي عرضته المفوضية الأوروبية والهادف إلى تعديل القواعد السارية في دول «الشنغن» وذلك بالسماح بإعادة فرض رقابة على الحدود في بعض الحالات الاستثنائية حتى ثلاث سنوات، بعد أن كانت ستة شهور مع المد إلى سنتين كحالة استثنائية، حيث يثير هذا المقترح استفهامات عدة ليس فقط بشأن تداعياته، وإنما بشأن توقيته من ناحية، والهدف منه من ناحية أخرى، وهو ما يدفعنا في البداية إلى تسجيل ملاحظتين مهمتين:
الأولى تتعلق بتوقيته، إذ جاء مقترح التعديل قبل بضعة أسابيع من انتهاء الاستثناءات المؤقتة التي مُنحت لعدد من الدول بينها فرنسا وألمانيا للقيام بعمليات رقابة لحدودها في منطقة حرية التنقل والمزمع انتهاؤها في نوفمبر (تشرين الثاني) القادم (2017).
والملاحظة الثانية تتعلق بالهدف من وراء هذه التعديلات والتي تأتي لمواجهة التهديدات التي يشكلها الإرهاب، وردا على سلسلة التفجيرات التي ضربت عددا من الدول الأعضاء وهو ما أوضحه نائب رئيس المفوضية الأوروبية فرانس تيمرمانس، بقوله إنه «سيسمح للدول الأعضاء بالتصرف في حال وجود وضع استثنائي، أي عندما تواجه تهديدات خطيرة، إلا أن عليها مع ذلك أن تتحرك في إطار احترام الشروط الدقيقة المرعية»، إلا أن الهدف من وراء هذه التعديلات لا يتوقف فحسب على مجرد مواجهة التهديدات الإرهابية، وإنما تمثل قضية توسيع منطقة شنغن هدفا آخر كشف عنه رئيس المفوضية الأوروبية «جان كلود يونكر» خلال خطابه في البرلمان الأوروبي حول «حال الاتحاد» في ستراسبورغ بقوله إن: «توسيع منطقة الانتقال الحر (شنغن) لتشمل جميع الدول الأعضاء في الاتحاد، بالإضافة إلى توسيع الاتحاد الأوروبي نفسه ليشمل 30 عضوًا بحلول عام 2025»، وكذلك قضية المهاجرين والتي مثلت بدورها دافعا مهما للمفوضية لطرح خطة بديلة تشدد بموجبها الرقابة على حدود دول الشنغن، على أن يعاد توطين الآلاف من اللاجئين القادمين من الشرق الأوسط وأفريقيا، كما أوضح بذلك مفوض شؤون الهجرة «ديمتريس افراموبولوس» بقوله: «نقترح اليوم تعديل الإجراءات المفروضة على حدود (شنغن)، مع وضع برنامج إعادة توطين جديد من أجل نقل 50 ألف شخص إلى أوروبا هم في حاجة إلى حماية دولية، وذلك خلال العامين المقبلين قادمين مباشرة من أفريقيا أو الشرق الأوسط أو تركيا، وذلك لتأمين بديل آمن وشرعي لرحلة العبور عبر المتوسط المحفوفة بالمخاطر».

فى ضوء ما سبق، يمكن تناول قضية التعديلات المقترحة على اتفاقية شنغن من خلال المحاور الآتية:

أولا – شنغن وبداية المطالبة بالتعديل

لم تكن اتفاقية شنغن من الاتفاقيات المؤسسة للاتحاد الأوروبى، وإنما كانت خطوة مهمة على طريق نجاح دول الاتحاد في الوصول إلى درجات أعلى نحو الاندماج، إذ ترجع بدايات فكرة اتفاقية «شنغن» إلى معاهدة وقعتها خمس دول أوروبية هي: ألمانيا وفرنسا وهولندا وبلجيكا ولكسمبورغ في 14 يونيو (حزيران) 1990، سميت المعاهدة بهذا الاسم نسبة إلى قرية «لكسمبورغية» تقع في المثلث الحدودي بين لكسمبورغ وألمانيا وفرنسا، ثم انضمت إليها لاحقا دول أوروبية أخرى، حيث جرى التوقيع في 19 يونيو 1990، في ذات القرية معاهدة ثانية. وينصب مضمون هذه المعاهدة على السماح بتنقل حر عبر حدود الدول الموقعة عليها لحاملي تأشيرة دخول إلى إحدى دول هذا الفضاء الأوروبي، وتم تحديد الآليات القانونية للتنفيذ، ولم يبدأ سريان هذه المعاهدة عمليا إلا في 1995. ومع نجاح فكرة المعاهدة بدأ التوسع في الانضمام إليها من جانب دول أوروبية أخرى، وهو ما استوجب توقيع معاهدة أخرى في 2 أكتوبر (تشرين الأول) 1997 في أمستردام بهولندا، وفي 2004، انضمت دول أخرى أعضاء في الاتحاد الأوروبي إلى فضاء شنغن عدا بريطانيا وجمهورية آيرلندا، وفي 12 ديسمبر (كانون الأول) 2007، تم توسيع نطاق المعاهدة ليشمل دولا انضمت حديثا إلى الاتحاد الأوروبي وهي التشيك وآستونيا والمجر وليتوانيا ولاتفيا ومالطة وبولندا وسلوفاكيا وسلوفينيا، عدا قبرص وبلغاريا ورومانيا، لم يقف الأمر عند هذا الحد، بل أصبحت فكرة المعاهدة جاذبة لدول خارج الاتحاد الأوروبي، إذ تم عام 2001 انضمام كل من آيسلندا والنرويج، وفي عام 2008 انضمت سويسرا، ثم ليختنشتاين عام 2011. ومن الجدير بالذكر أنه كان قد سبق انضمام سويسرا أن تم في ديسمبر 2007 تعديل القواعد القانونية المنظمة لفضاء شنغن بما سمح بتعاون أمني وقضائي أكبر بين الدول المشاركة في هذا الفضاء سواء تعلق الأمر بالتأشيرات أو بالهجرة أو باللجوء السياسي. هكذا من بين 28 عضوا في الاتحاد الأوروبي، لم يتبق سوى ست دول فقط خارج منطقة شنغن، وهي: بلغاريا وكرواتيا وقبرص وآيرلندا ورومانيا والمملكة المتحدة.

صورة أرشيفية لرئيس بلدية شنغن (أ.ف.ب)
صورة أرشيفية لرئيس بلدية شنغن (أ.ف.ب)

إلا أنه مع وقوع الاضطرابات في المنطقة العربية جنوب المتوسط والتي أطلق عليها «الربيع العربي» في أوائل عام 2011، بدأ اللغط يثار حول فضاء شنغن وتحديدا في أبريل (نيسان) عام 2011 حينما منحت إيطاليا تأشيرات شنغن لعشرين ألف مهاجر تونسي، تسمح لهم بالتنقل في ذلك الفضاء، وهو ما أغضب فرنسا التي بدأت تطالب بضرورة إعادة النظر في قواعد المعاهدة وبنودها، إذ إنه تحت ضغوط الرأي العام الأوروبى الذي استاء كثيرا من قدوم أعداد هائلة من اللاجئين من أفريقيا والشرق الأوسط، بدأت الحكومات الأوروبية تعيد فرض قيود مؤقتا على حدودها مع جيرانها الأعضاء في الاتحاد الأوروبي، بل أكثر من ذلك طالبت قيادات حزبية وسياسية تنتمي لليمين المتشدد الأوروبي بتعليق العمل بالاتفاقية من خلال ربطهم بين ملف الإرهاب وملفي الهجرة واللجوء، ودعّم من موقفهم الهجمات التي تعرضت لها كثير من البلدان الأوروبية مثل فرنسا وإسبانيا لتبدأ منذ ذلك الحين المطالبات المتعددة بأهمية إدخال تعديلات على القواعد المنظمة لفضاء شنغن، خصوصا مع بداية اتخاذ الكثير من البلدان إجراءات هادفة إلى إعادة الرقابة على حدودها، من ذلك ما قامت به ألمانيا من إعادة الرقابة على حدودها مع النمسا، بعد دخول عدد قياسي من المهاجرين إلى جنوب ألمانيا قادمين من المجر عبر النمسا. كما فرضت الدنمارك إجراءات أكثر صرامة للسيطرة على الحدود مع ألمانيا، وذلك بعد ساعات من قيام السويد بتوسيع إجراءات التحقق من الهوية على جميع المسافرين للحد من تدفق المهاجرين، لنصبح إزاء ست دول لديها ضوابط حدودية، وهي: النمسا والدنمارك وفرنسا وألمانيا والنرويج والسويد. ومن الجدير بالإشارة أنها لم تكن المرة الأولى التي تتجه فيها بعض بلدان فضاء شنغن إلى إعادة الرقابة على حدودها، إذ إنه في 2005 أعادت فرنسا فرض السيطرة على حدودها بعد التفجيرات التي شنها متشددون إسلاميون في العاصمة البريطانية لندن، كما أعادت النمسا والبرتغال وألمانيا فرض الرقابة على الحدود أثناء بعض الأحداث الرياضية الكبرى، مثل كأس العالم لكرة القدم.

ثانيا: شنغن وإعادة الرقابة على الحدود… الضوابط القائمة والمطالب المتجددة

بموجب اتفاقية شنغن، يحق للأعضاء إعادة الرقابة على الحدود الداخلية لمدة عشرة أيام، إذ كان ينبغي القيام بذلك على الفور لأسباب تتعلق بالسياسة العامة أو الأمن القومي، وإذا استمرت المشكلة، يمكن الإبقاء على تلك الضوابط لـ«فترات متجددة» لمدة تصل إلى 20 يوما ولمدة أقصاها شهران، وتطول المدة في الحالات التي يعتبر فيها التهديد «متوقعا». ويمكن الإبقاء على تلك الضوابط لفترات قابلة للتجديد لمدة تصل إلى 30 يوما، ولمدة أقصاها ستة أشهر. مع السماح بالتمديد لسنتين إضافيتين كحد أقصى في ظروف استثنائية.

وقد أعادت البلدان الأوروبية الرقابة الداخلية على حدودها مستندة في ذلك إلى تزايد مخاطر العمليات الإرهابية وتدفق المهاجرين واللاجئين، إذ يذكر أن فرنسا هي الوحيدة التي قامت بذلك بحجة وجود خطر إرهابي عقب التفجيرات التي تمت في نوفمبر 2015، وتم تجديدها مرارًا بسبب استمرار التهديدات، أما الدول الأخرى التي فرضت إجراءات تدقيق على حدودها فهي النمسا وألمانيا والدنمارك والسويد والنرويج. لكن هذه الدول أوضحت أنها فعلت ذلك بهدف الحد من التدفق الكثيف للمهاجرين. ولذا، وافقت المفوضية في مايو (أيار) 2016 على أول تمديد استثنائي (بعد الفترة المسموح بها عادة) لمراقبة الحدود التي بدأت عام 2015 في النمسا وألمانيا والدنمارك والسويد والنرويج، وتجدد مرة أخرى في يناير (كانون الثاني) 2017، حيث منحت المفوضية الضوء الأخضر لتمديد جديد استثنائي مدته 3 أشهر لإجراءات الرقابة على بعض الحدود الداخلية، إلا أن المفوضية الأوروبية اعتبرت أن هذا التبرير لم يعد قائمًا منذ تراجع عدد المهاجرين الوافدين من اليونان، وأوضحت مرارًا أنها لن تمدد أذونات التفتيش التي منحت لهذه الدول الخمس والتي تنتهي في الحادي عشر من نوفمبر 2017. أما فرنسا وألمانيا وثلاث دول أخرى فرضت رقابة على حدودها، فكانت طلبت من المفوضية عدم تطبيق تعليماتها بشكل حازم لمواجهة تهديدات أمنية مثل الإرهاب، وهو ما لم تقبله المفوضية في البداية إلا أن المقترح الأخير الذي تقدمت به لمد فترة السماح بفرض الرقابة يطرح التساؤل حول الدوافع وراء تراجع موقفها وموافقتها على التوسع في المدى الزمني الممنوح لهذه البلدان بإعادة فرض هذه القيود؟ وهو ما يجد تفسيره في عاملين:

الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون يستمع للمستشارة الألمانية أنجيلا ميركل في ندوة صحافية عقدت في قصر الايليزيه في باريس أغسطس الماضي (غيتي)
الرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون يستمع للمستشارة الألمانية أنجيلا ميركل في ندوة صحافية عقدت في قصر الايليزيه في باريس أغسطس الماضي (غيتي)

الأول يتعلق بالموقف الفرنسى الألماني ما بعد الانتخابات الرئاسية في الأولى والبرلمانية في الثانية، وفوز نخب سياسية متقاربة في المواقف وخصوصا حيال قضية الحدود وأمنها، إذ يسعى كل من «ماكرون» في فرنسا و«ميركل» في ألمانيا إلى بناء محور قوي داخل الاتحاد الأوروبى في مواجهة المخاطر المتزايدة على دوله، حفاظا على وحدة الاتحاد وبقائه، خصوصا بعد خروج بريطانيا والذي مثل بداية شرخ في بنية الاتحاد رغم عدم اندماجها كاملا في مؤسساته كافة، إلا أن هذا الخروج مثل بداية يمكن أن تدفع آخرين للحذو على النهج، وهو ما يهدد مستقبل الاتحاد الذي تسعى كل من فرنسا وألمانيا بتوجههما المشترك في الحفاظ عليه. ورغم التحديات التي واجهها الرئيس الفرنسي ورئيسة الوزراء الألمانية في معركتهما الانتخابية في مواجهة التيارات اليمينية المتشددة، إلا أنهما حرصا كذلك على أخذ هذه المخاوف بشأن فتح الحدود في الاعتبار، وهو ما دفعهما إلى تبني وجهة النظر بشأن الحاجة نحو مزيد من الضوابط على الحدود لحماية الأمن القومي، وهو ما عبرت عنه «ميركل» بوضوح بقولها: «نظرا إلى الوضع الراهن، نحتاج إلى عمليات المراقبة هذه على الحدود».

أما العامل الثانى والمرتبط بالعامل الأول، أنه في ظل الحرص الفرنسي الألماني على بقاء الاتحاد وتقويته وخوفا من تكرار التجربة البريطانية في الانسحاب خاصة من جانب الأطراف التي تواجه أزمات ومخاطر مع المهاجرين غير الشرعيين إذا ما ظلت ملتزمة بقرارات فتح الحدود المنصوص عليها في فضاء شنغن، إذ قد تدفعها هذه المخاطر إلى بدء الخروج على القواعد التي تفرضها عضويتها في الاتحاد. ومن ثم، وفي إطار سعيها للحفاظ على وحدة الاتحاد من مخاطر التفكك، بدأت المفوضية الأوروبية في تفكير توازني بين حماية أمن الدول الأعضاء والحفاظ على قواعد الاتحاد من خلال إطالة مدة إعادة فرض الرقابة على الحدود، إدراكا من جانبها لحجم التداعيات السلبية التي يمكن أن تترتب على بدء تحلل بعض الدول من قيود الاتحاد، وهو ما أوضحه بصورة جلية رئيس المفوضية الأوروبية «جان كلون يونكر» في كلمة ألقاها أمام البرلمان الأوروبي في ستراسبورغ بقوله: «تحدق مخاطر كبيرة جدا بفضاء شنغن، ويمكننا أن نقول إنها مخاطر تهدد بزواله… واليوم نرى كما يفرض البعض بحماس إجراءات الرقابة عند الحدود، وربما سيستنتج هؤلاء غدا أن التكلفة الاقتصادية (للوحدة) باتت كبيرة جدا، وبعد الغد سيتساءلون لماذا نحتاج إلى العملة الموحدة، إذ لم تعد هناك حرية التنقل والسوق الداخلية». وفي هذا الخصوص يذكر أن مركز بحوث تابع للحكومة الفرنسية كشف عن أن العودة للعمل بالحدود في أوروبا سيكلف الدول الأعضاء في اتفاقية الحدود المفتوحة (شنغن) نحو 110 مليارات يورو (120 مليار دولار) على مدى السنوات العشر القادمة، وقد يكلف فرنسا وحدها أكثر من عشرة مليارات يورو سنويا.

نهاية القول إن المفوضية الأوروبية في مقترحها الأخير القاضي بمد فترة الرقابة على الحدود لتصل إلى ثلاث سنوات تمثل رؤية أكثر واقعية للتعامل مع التحديات المستجدة التي تشهدها دول الاتحاد والمتمركزة تحديدا في قضيتي الإرهاب وتزايد أعداد المهاجرين، دون أن تدفع الدول الأطراف إلى الحذو حذو بريطانيا في الخروج عن قواعد الاتحاد أو على الأقل مخالفتها. ولذا، يعتبر هذا المقترح من جانب المفوضية نموذجا إيجابيا لمدى قدرة المنظمات الإقليمية على الملاءمة والتغير بما يستجد من تحولات إذا ما استدعت الظروف ذلك دونما التمسك بحرفية النصوص وبجمود القواعد الناظمة، وهو ما يجب أن تستفيد منه الجامعة العربية في أهمية إعادة النظر في كثير من قواعدها وإجراءات عملها حتى لا يظل عملها موسوما بالجمود وغير قادر على التعامل مع الواقع المتطور بصورة مستمرة.

* باحث زائر بمركز الدراسات الاستراتيجية التابع لرئاسة جمهورية أذربيجان. مدير مركز الحوار للدراسات السياسية والإعلامية بالقاهرة.

Previous ArticleNext Article
المجلة
مجلة المجلة هي واحدة من أعرق المجلات السياسية في الشرق الأوسط. تصدر شهريا بالعربية والإنجليزية والفارسية من لندن. ومنذ صدور طبعتها الأولى في عام 1980، أُعتبرت المجلة ﺇحدى المجلات الدولية الرائدة في الشئون السياسية في العالم العربي. وكجزء من مطبوعات الشركة السعودية للأبحاث والنشر، نحرص على الحفاظ على اسمنا والارتقاء بمستوانا من خلال تزويد قرائنا بأدق التحليلات الصحافية وأكثرها موضوعية.

اترك تعليقاً

لن يتم نشر عنوان بريدك الإلكتروني. الحقول الإلزامية مشار إليها بـ *

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.